就业再就业的新政策详析

一、新政策体系及框架

（一）就业再就业政策体系
国家的政策体系是“1＋7”，即：
1、国务院《关于进一步加强就业再就业工作的通知》
（国发［2005］36号  2005年12月3日）——核心文件
2、劳动保障部 发展改革委 教育部 监察部 民政部 建设部 农业部 商务部 人民银行 国资委 税务总局 工商总局 统计局 中央编办 全国总工会 共青团中央 全国妇联《关于贯彻落实国务院进一步加强就业再就业工作通知若干问题的意见》
（劳社部发【2006】6号  2006年1月20日）
3、财政部 劳动保障部《关于进一步加强就业再就业资金管理有关问题的通知》
（财社【2006】1号  2006年1月10日）
4、财政部 国家税务总局《关于下岗失业人员再就业税收政策问题的通知》
（财税【2005】186号  2006年1月23日）
5、国家税务总局 劳动保障部《关于下岗失业人员有关税收政策具体实施意见的通知》
（国税发【2006】8号  2006年1月18日）
6、财政部  国家发展改革委《关于对从事个体经营的下岗失业人员和高校毕业生实行收费优惠政策的通知》
（财综【2006】7号  2006年1月13日）
7、人民银行 财政部 劳动保障部《关于改进和完善小额担保贷款政策的通知》
（银发【2006】5号  2006年1月12日）
8、中宣部 劳动保障部《关于印发进一步加强就业再就业工作宣传提纲的通知》
（中宣发【2005】42号  2005年12月3日）
另外，国务院还下发了《关于大力发展职业教育的决定》（国发［2005］35号）和《关于解决农民工问题的若干意见》（国发［2006］5号），这两个文件一个侧重职业教育和培训，一个侧重农民工进城务工，但都是以就业工作为中心，也是就业再就业政策体系的重要组成部分。
我省的就业政策体系是“1＋8”,即：
1、河南省人民政府《关于进一步加强就业再就业工作的若干意见》（豫政［2006］8号  2006年1月25日）——核心文件

2、河南省劳动和社会保障厅 省发展改革委 省教育厅 省监察厅 省民政厅 省建设厅 省农业厅 省商务厅 人民银行郑州中心支行 省国资委 省地税局省国税局 省工商局 省编办 省委宣传部 省总工会 共青团河南省委 省妇联 省工商联省扶贫办《关于贯彻落实河南省人民政府豫政【2006】8号文件若干问题的意见》
（豫劳社就业【2006】3号  2006年2月22日）
3、河南省财政厅 省劳动保障厅《关于进一步加强就业再就业资金管理有关问题的通知》
（豫财办社【2006】12号  2006年2月8日）
4、河南省财政厅 省国税局 省地税局《关于贯彻下岗失业人员再就业税收政策问题的通知》
（豫财办税【2006】8号  2006年2月25日）
5、河南省地税局 省国税局 省劳动保障厅《转发国家税务总局劳动和社会保障部关于下岗失业人员有关税收政策具体实施意见的通知》
（豫地税发【2006】11号  2006年2月6日）
6、河南省财政厅  省发展改革委《关于对从事个体经营的下岗失业人员和高校毕业生实行收费优惠政策的通知》
（豫财办综【2006】14号  2006年3月3日）
7、中国人民银行郑州中心支行 河南省财政厅 劳动保障厅《关于贯彻落实中国人民银行 财政部 劳动和社会保障部<关于改进和完善小额担保贷款政策的通知>的实施意见》
（郑银发【2006】49号  2006年2月27日）
8、河南省委宣传部 省劳动保障厅《关于转发中宣部 劳动保障部<关于印发进一步加强就业再就业工作宣传提纲>的通知》
（豫宣通【2006】9号  2005年2月25日）
9、河南省劳动保障厅 工商局 国税局 地税局《关于进一步加强<再就业优惠证>管理工作的通知》
（豫劳社就业【2006】1号  2006年2月22日）
（二）就业再就业新政策内容的总体把握
劳动和社会保障部张小建副部长曾经这样评论积极就业政策：积极就业政策是解决人民群众切身利益问题，构建和谐社会的重大举措；是“

十一五”时期做好就业再就业工作的重要行动指针；是体制转轨时期解决历史遗留问题，探索建立促进长效机制的一个承上启下的重要政策。
新政策明确了五项重点工作：
一是基本解决体制转轨遗留的下岗失业人员再就业问题，重点做好国有企业下岗失业人员、集体企业下岗失业人员、国有企业关闭破产和产权制度改革需要安置人员的就业工作，巩固工作成果，增强就业稳定性。力争2008年底前解决这一问题；
二是努力做好城镇新增劳动力的就业工作，积极推动高校毕业生就业工作，在开发就业岗位的同时，大力提升劳动者职业技能和创业能力；
三是统筹城乡就业，改善农村劳动者进城就业环境；
四是加强失业调控，将城镇登记失业人数控制在合理范围内，减少长期失业人员；
五是加快就业法制建设，逐步建立就业与社会保障工作的联动机制。
从全省看，今后几年就业工作还处在新旧体制的转轨时期，再就业工作仍是我们工作的重点。对于经济体制转轨带来的历史遗留问题，要继续采取直接、有效的扶持政策和援助措施，帮助下岗失业人员特别是就业困难群体，尽快实现就业和稳定就业。这既体现了本届政府对“一代人”负责任的态度，也是为建立新机制奠定良好基础。同时要以市场就业为导向，以提高劳动者素质为重点，做好新增劳动力的就业工作，改善农村劳动者进城就业环境，探索建立市场就业的长效机制。
新政策从六个方面强力促进就业：
一是通过鼓励自谋职业自主创业扩大就业；
二是通过鼓励企业吸纳就业扩大就业；
三是通过就业援助帮助困难群体就业；
四是通过主辅分离政策，分流安置富余人员就业；
五是通过改进就业服务，强化职业培训，减少摩擦失业，提高就业能力；
六是通过规范就业管理，加强失业调控减少失业。

二、新政策的主要特点

与以往政策相比，新政策有较大突破，主要体现在“延续、扩展、调整、充实”四个方面：
1. 关于政策延续
延续主要是政策的适用时间延长，中发［2002］12号文件规定政

策审批时限到2005年底，这次新政策将原政策确定的税费减免、小额贴息贷款、社保补贴、职业介绍和职业培训补贴、主辅分离等项政策执行期限继续延长。新政策规定，政策审批的截止期暂定到2008年底，这意味着政策有效期将延长到2011年。另外，“4050”等就业困难对象在公益性岗位工作超过三年的，社会保险补贴期限可相应延长。这是对困难对象公益性岗位政策的进一步延长，有利于帮助困难对象实现再就业。
2. 关于政策扩展
一是在对象范围上的扩展：将再就业政策的适用范围从国有企业下岗失业人员扩大到厂办大集体企业的下岗失业人员、正在享受低保且登记失业一年以上的城镇其他登记失业人员、特殊就业困难群体和乡镇机构改革分流人员。就业援助的对象也相应扩大，小额担保贷款政策对象从只限于国有企业下岗失业人员扩大到了集体企业下岗失业人员、复员转业军人、城镇其他各类登记失业人员以及自愿到基层创业的高校毕业生。免费职业介绍和职业培训补贴的对象范围增加了城镇其他登记失业人员和进城登记求职的农村劳动者。不仅满足了城乡劳动者就业再就业的客观要求，而且也适应了建立就业长效机制的客观需要。二是在有关项目上的扩展：社保补贴在过去养老保险和失业保险的基础上，增加了医疗保险，以解决再就业者“病有所医”的问题。贷款贴息项目由原来19个项目扩展为国家限制行业以外的商贸、服务、生产加工、种养殖等各类经营项目，更好地适应了地方工作和下岗失业人员再就业的实际情况。
3. 关于政策调整
一是对下岗失业人员从事个体经营的税收优惠政策，从原来的没有限额改为在规定限额内（每人每年8000元）按四个税种依次减免。二是对企业吸纳下岗失业人员的税收优惠方式由按比例减免调整为按实际招用人数定额（每人每年4000元，可上下浮动20%）依次减免。以上两项对税收政策操作办法的调整，既体现了对下岗失业人员再就业的支持，也方便了政策操作，减少了税收征管漏洞。三是改免

费培训为提供一次性培训补贴，完善培训补贴与培训质量、促进就业效果挂钩的机制。
4. 关于政策充实
一是为了更好地帮助就业困难对象稳定灵活就业，有效地帮助灵活就业者参保续保，同时也有利于完善就业管理，使隐性就业显性化，增加了对持《再就业优惠证》的 “4050”人员从事灵活就业的社保补贴政策；二是为了帮助下岗失业人员更好地提高技能，稳定就业，明确持再就业优惠证人员通过初次技能鉴定、生活确有困难的，可申领一次性职业技能鉴定补贴；三是困难群体在公益性岗位就业都可享受岗位和社保补贴，持再就业优惠证且距退休年龄5年以内的人员，在本单位以外非公益性岗位就业的，可参照公益性岗位补贴标准发放岗位补贴。充分体现了对就业困难群体的关爱。四是对小额贷款担保机构给予不低于贷款本金1％的担保费补贴，所需资金从再就业资金中列支，为小额贷款担保机构做好各项工作提供保障。

三、新老政策具体内容对比

（一）优惠证发放范围
【老政策】国有企业下岗职工、国有企业的失业人员、国有企业关闭破产需要安置的人员、享受最低生活保障并且失业一年以上的城镇其他失业人员等四类人。
【新政策】除四类人外，又新增了厂办大集体企业下岗职工。我省又增加了厂办大集体企业失业人员、就业困难群体以及乡镇机构改革分流人员。
把集体企业失业人员纳入政策范围主要考虑：2002年的政策是把城镇集体企业下岗失业人员享受再就业扶持政策问题，交由各省辖市政府根据本地实际研究决定。当时我省有5个市把约6.9万名集体企业下岗失业人员纳入再就业扶持政策范围。为了保持政策的连续性，避免在集体企业下岗职工和失业人员间引发新的矛盾和问题，本着平等、合理，维护社会稳定的原则，将集体企业下岗失业人员纳入政策范围。
把就业困难群体纳入政策范围主要考虑：一是河南省再就业工作领导小组［2004］1号文件已经明确把夫妻均为下岗失业人员的一方、单亲抚养未成年人者、现役军人配偶、县

以上（含县级）劳动模范、残疾人、零就业家庭成员、复转军人等特殊就业困难对象纳入再就业扶持政策范围。二是体现对弱势群体的援助。
把乡镇机构改革需分流人员纳入政策范围主要考虑：省委省政策关于乡镇机构改革文件已明确乡镇机构改革分流人员享受下岗失业人员的再就业优惠政策。
（二）鼓励自谋职业和自主创业的政策
1、税费减免
【老政策】从事个体经营的，三年内免征营业税、城市维护建设税、教育费附加和所得税，并免收属于管理类、登记类和证照类的所有各项行政事业性收费。服务型企业根据吸纳下岗失业人员比例享受税收优惠政策。
【新政策】下岗失业人员从事个体经营的，每人每年在规定限额内（8000元）按四个税种依次减免。企业吸纳下岗失业人员的税收优惠方式由按比例减免调整为按实际招用人数定额（每人每年4000元，可上下浮动20%）依次减免。
需要注意的是，个体经营收费优惠政策与税收政策时限是不同的，收费优惠政策对下岗失业人员来说是2006-2008三年，2008年政策结束。对高校毕业生来说，毕业后两年以内从事个体经营（以登记注册为准）的，自其在工商部门登记注册之日起3年内免交有关登记类、证照类、管理类收费。
2、小额担保贷款
【老政策】对象为持再就业优惠证的下岗失业人员。额度2万元左右。贴息项目为指定的19类，微利项目全额贴息。给予担保机构不超过贷款本金1％的担保费。
【新政策】对象为持《再就业优惠证》人员、城镇复员退役军人、其他城镇登记失业人员和自愿到基层创业的高校毕业生。额度2万元左右。贴息项目由各省自定，报国家备案；持再就业优惠证人员和城镇复员退役军人全额贴息，其他城镇登记失业人员和自愿到基层创业的高校毕业生，贴息50％。给予担保机构不超过贷款本金 1％的担保费，并对回收贷款好的信用社区给予奖励。
我省又进一步把额度调整到不超过3万元。贴息项目明确为国家限制行业以外的各类经营项目，并给予担保机构不低

于贷款本金1％的担保费。
3、场地安排
【老政策】各级城建规划部门在城市规划建设中，要统筹解决好下岗失业人员自谋职业和自主创业经营场地问题，有条件的地方可安排相对集中的生产经营性场所。
【新政策】要进一步统筹解决好自谋职业和自主创业人员的经营场地问题。我省又明确有条件的地方，要建立创业孵化园区。突出建立创业孵化园区的导向，为下岗失业人员自谋职业、自主创业提供集中的扶持和培育。
4、灵活就业人员
新政策增加了对灵活就业人员的社会保险补贴。对持《再就业优惠证》的“4050”人员灵活就业后，申报就业并参加社会保险的给予社会保险补贴，补贴标准按其实际缴费额的一定比例计算，补贴数额原则上不超过其实际缴基本养老保险费、基本医疗保险费和失业保险费的2／3，补贴期限最长不超过3年。
（三）鼓励企业吸纳就业政策
1、税收减免
【老政策】现有的服务型企业新增加的就业岗位，当年新招用下岗失业人员达到职工总数30％以上，并签订3年以上劳动合同期限的，3年内根据招用人数按一定比例减征企业所得税。新办的服务型企业招用下岗职工达到总数30％以上，并签订3年以上劳动合同的，3年内免征企业应缴纳的营业税、城建税、教育费附加和企业所得税。
【新政策】商贸、服务、劳动就业服务企业中的加工人、型企业和街道社区具有加工性质的小型企业实体，在新增加的岗位中，当年新招用持再就业优惠证人员，与其签订劳动合同1年以上期限劳动合同并缴纳社会保险费的，按实际招用人数，在相应期限内定额依次减免营业税、城市维护建设税、教育费附加和企业所得税，期限最长不超过3年。我省对上述情况中签订劳务协议的也可以。
调整的原则是简化政策，便于操作，防止税收流失。
2、社保补贴
【老政策】各类服务型企业新增岗位新招用国有企业下岗失业人员，并与其签订3的以上期限劳动合同的，按招用人数提供为期3年的社会保险补贴，补贴标准为单位应为所招人员缴纳的养老保

险费和失业保险费之和计算，个人应缴部分仍由个人负担。
【新政策】各类服务型企业招用下岗失业人员，签订劳动合同或劳务协议的，在相应期限内给予社会保险补贴，期限最长不超过3年。社保补贴标准按企业为所招用人员应缴纳的养老、医疗和失业保险费计算，个人应缴纳的部分仍由个人负担。
3、劳动密集型企业小额贷款政策继续保留。
（四）就业援助
1、就业困难群体范围
【老政策】持再就业优惠证的“4050”人员
【新政策】持再就业优惠证的“4050”人员及享受城市居民最低生活保障、就业确有困难的长期失业人员。我省在此基础上把夫妻均为下岗失业人员的一方、单亲抚养未成年人者、现役军人配偶、县以上（含县级）劳动模范、军烈属、零就业家庭成员、复员退役军人、残疾人纳入困难群体范围。使困难群体的覆盖范围更大，更多的困难对象可以得到政策的特别扶持。
河南省再就业工作领导小组［2004］1号文件已经明确把夫妻均为下岗失业人员的一方、单亲抚养未成年人者、现役军人配偶、县以上（含县级）劳动模范、残疾人、零就业家庭成员、复转军人等特殊就业困难对象纳入再就业扶持政策范围。在此重申以保持政策的连续性。
2、援助内容
【老政策】各级政策投资开发的公益性岗位，要优先安排适合岗位要求的大龄就业困难对象。并提供岗位补贴和社保补贴。补贴标准为单位应为所招人员缴纳的养老保险费和失业保险费之和计算，个人应缴部分仍由个人负担。
【新政策】在公益性岗位安排就业困难对象，并与其签订1年以上期限劳动合同的，按实际招用的人数，在相应期限内给予社会保险补贴。社会保险补贴标准按单位应为所招人员缴纳的养老、医疗和失业保险费计算。上述“4050”人员在公益性岗位工作超过3年的，社会保险补贴期限可相应延长。我省进一步明确社保补贴期限可随劳动合同或劳务协议期限的增加而相应延长。岗位补贴标准按当地最低工资标准的50％以上原则确定。对持再就业优惠证且离退休年

龄5年以内的，在原企业以外非公益性岗位就业的，可向用人单位发放不超过当地最低工资标准50％的岗位补贴。
我省的政策体现了地方化和具体化。对困难人群中的特困人群制定了更加优惠的政策。
（五）就业服务
1、职业介绍
【老政策】公共就业服务机构要免费为城镇登记失业人员和国有企业下岗职工提供职业介绍和职业指导服务。
【新政策】对持《再就业优惠证》人员、城镇其他登记失业人员和进城登记求职的农村劳动者提供免费职业介绍服务。要完善职业介绍补贴政策，建立与服务成效挂钩的机制，对提供免费职业介绍服务的各类职业中介机构给予补贴。
一是服务对象范围扩大了；二是对其他服务机构开放。
2、职业培训
【老政策】城镇登记失业人员中由就业转失业人员，以及国有企业下岗职工，可享受免费再就业培训。
【新政策】对持《再就业优惠证》人员、城镇其他登记失业人员，以及进城务工的农村劳动者，提供一次性职业培训补贴。完善培训补贴与培训质量、促进就业效果挂钩机制，引导各类教育培训机构针对市场需求，积极开展定向培训。
重点做好5＋1计划，即：1）继续加强再就业培训，以培训促就业。以提高下岗失业人员再就业能力、促进其实现就业为目标，发动社会各类教育培训机构积极开展再就业培训，以促进就业为导向，提高培训的针对性、实用性和有效性。要通过资质认定，确定一批培训质量高、就业效果好的教育培训机构作为定点机构。完善培训补贴与培训质量、促进就业效果挂钩机制，引导各类教育培训机构针对市场需求，积极开展订单培训和定向培训。2）积极推进创业培训，发挥促进就业的倍增效应。对有创业愿望和具备创业条件的城乡劳动者开展创业能力培训。要加强创业服务体系建设，将创业培训与落实就业再就业优惠政策紧密结合，为创业者提供开业指导、项目开发、小额担保贷款、跟踪扶持等“一条龙”服务，努力营造有利于劳动者创业的良好环境。3）加快高技能人才培养，带动劳动者技能素质提高。

重点依托行业企业，发挥职业院校基础作用，整合高技能人才培训机构资源优势，加快培养技术技能型、复合技能型、知识技能型人才。高级技工学校和技师学院要加紧开展校企合作，强化技能实训，创新后备高技能人才培养模式。4）积极开展农村劳动力转移培训，提高转移就业质量。各地要建立农村劳动力转移培训基地，大力开展职业培训，提升进城务工农村劳动者的就业能力。根据他们的特点和就业需求，开展有较强针对性、实用性的培训，并提供职业技能鉴定服务。充分利用电视远程培训等手段，将技能知识和就业信息送到农户。5）加强职业技能实训和技能鉴定服务工作。全面推进职业技能鉴定工作，促进劳动者技能就业和技能成才。在有条件的地区建设公共实训基地，面向社会开展职业技能操作训练和职业技能鉴定服务。逐步开展专项职业能力考核，为开发就业岗位，提高劳动者就业能力提供公共服务。为参加职业培训的下岗失业人员提供职业技能鉴定服务。
3、创业培训
【新政策】充分发挥创业带动就业的倍增效应。对有创业愿望和具备创业条件的城乡劳动者开展创业培训，并提供开业指导、项目开发、小额担保贷款、跟踪扶持等“一条龙”服务，为创业培训结业者提供小额担保贷款资金扶持，努力做好后续服务。对提供创业培训服务的机构给予创业培训补贴。
4、职业技能鉴定
【新政策】对持《再就业优惠证》人员通过初次技能鉴定（限国家规定实行就业准入制度的指定工种）、生活确有困难的，可申领一次性职业技能鉴定补贴。
5、就业服务体系建设
【新政策】（1）建立公共就业服务制度。各级政府要加强公共就业服务体系建设，健全公共就业服务机构和基层组织，落实公共就业服务机构的机构设置和人员编制，确保编制和工作经费与所担负的工作任务相适应。
（2）按照制度化、专业化、社会化的要求，全面推进“以人为本”的就业服务，提高公共就业服务的质量和效率。
（3）大力发展、培育和完善劳动力市场，加强劳动力市场信息系统

建设。网上职介等。
（4）加强街道（乡镇）社区劳动保障工作平台建设。赋予其核实灵活就业人员情况，落实困难群体的援助职能。要完善功能和手段，落实工作经费。探索建立信用社区。
（5）建立覆盖城乡、规范统一的就业管理服务组织体系，统筹管理城乡劳动力资源和就业工作。
（6）各级财政合理安排用于劳动力市场、就业训练机构、街道社区劳动保障工作平台建设经费。
（7）明确提出加强就业管理，规范劳动者求职，用人单位招用和职业中介行为。
（六）失业调控
【老政策】就一条，内容为坚持统筹兼顾，搞好就业的宏观调控。正确处理深化国有企业改革与扩大就业的关系，既要坚持国有企业改革方向，推进企业减员增效，又要切实加强对关闭破产企业职工安置和正常生产经营企业裁员的指导。实施政策性关闭破产的企业，职工安置方案必须经职工代表大会讨论通过，并报当地政府企业兼并破产和职工再就业工作协调小组审核批准。凡职工安置方案和社会保障办法不明确、资金不到位的，不得进入关闭破产程序。正常生产经营企业成规模裁减人员，人员裁减方案要经 企业职工代表大会讨论。凡不能依法支付解除劳动合同的经济补偿金并妥善解决企业拖欠职工债务的，不得裁减人员。国有大型企业一次性减员超过一定数量和比例的，要事前向当地政府报告。
【新政策】用一大项四条来论述：加强失业调控，努力减少失业。1）建立失业预警机制。制定预案和相应措施，综合运用法律的、经济的和必要的行政手段，对失业进行有效调控，避免失业群体出现的时间和地区过于集中，缓解失业引发的各种矛盾。对因经济形势发生重大变化直接影响就业的行业和企业，以及失业问题突出的困难地区、困难行业，要及时采取专项政策措施，努力减少失业，保持就业局势稳定。2）继续鼓励国有大中型企业进行主辅分离、辅业改制。充分利用原企业的非主业资产、闲置资产和关闭破产企业的有效资产，改制创办面向市场、独立核算、自负盈亏的法人经济实体（国家限