社会组织发展与社会管理创新
党的十六届六中全会提出：“完善培育发展和依法管理社会组织的政策措施，发挥社会组织在提供服务、表达诉求、规范行为中的积极作用”。和谐社会应该是社会活力充分迸发的社会，是政府与社会力量合作共治的社会。因此，新时期必须大力培育和发展社会组织，使之成为社会管理体制机制改革创新的基础和动力，从而推动我国社会不断走向和谐稳定。本文无意对社会组织发展做全景式分析和考察，而是着重挖掘社会组织的社会管理功能，对如何创新社会管理模式、构建和谐社会进行初步探讨。
一、社会组织与社会管理的变迁和互动
社会组织，是指既不属于政府，又不追求私利最大化的介于国家和市场之间的组织，它们一般具有非官方性、非营利性、公益性、自愿性等显着特征。在漫长的中国历史上，社会领域一直被国家所淹没和覆盖，相应的社会组织也就几乎没有生长发育的空间。社会组织在我国获得实质性发展，是在改革开放以后。近三十年来，伴随着国家权力在诸多社会领域逐渐隐退，具有独立自主性的社会实体空间不断扩大，大量社会组织如雨后春笋般萌生和发展，遍布全国城乡，涉及社会生活各个领域，初步形成了门类齐全、层次不同、覆盖广泛的社会组织体系。这个庞大的组织体系主要由三部分构成：一是经民政部门正式登记注册的社会团体、基金会、民办非企业单位、行业协会和中介服务机构等等；二是未经正式注册登记的草根社会组织，此类组织数量庞大，主要为当地或部分社会成员提供公共服务和维护基本权益；第三类是正在本土化的国际非政府组织（NGO）。
社会管理，一般认为是政府通过制定专门的、系统的、规范的社会政策和法规，管理和规范社会组织，培育合理的现代社会结构，调整社会利益关系、回应社会诉求、化解社会矛盾，维护社会公正、社会秩序和社会稳定，孕育理性、宽容、和谐、文明的社会氛围，建设经济、社会和自然协调发展的社会环境。自从人类出现利益分化和阶级分化
以来，就有了国家如何对社会进行有效管理的问题。迄今为止，人类已经发明了两种社会管理模式，即统治型社会管理模式和管理型社会管理模式。在传统的阶级统治模式中，社会管理是附属于阶级统治的，表现出一种强制性的特征，主要运用行政的和宣传教化的手段对社会实施管理，强迫整个社会立足于社会整体利益的基点上。从这种意义上说，统治型社会管理模式实质上就是一种社会管制。十一届三中全会以来，随着经济转轨和社会转型，我国的社会管理模式也开始实现渐进式变迁，即逐步从社会管制向社会管理转变，把传统的凌驾于社会之上的管理模式转化为深入到社会之中的和渗透到社会生活一切领域的无所不在的相容性管理模式。这种变迁在上个世纪90年代以后表现得愈加强烈和清晰。相对于统治型社会管理模式来说，管理型社会管理模式有五大基本特征：①政府是管理的主体；②政府的管理无所不在；③政府管理的职能迅速分化为许多专门的领域；④政府膨胀的趋势不可遏制；⑤在担负管理职能时往往有着公共预算最大化的倾向，造成高成本、低效率。[1]由于我国现行的社会管理模式从社会管制中脱胎不久，也缺乏社会管理改革的相关经验，目前仍存在诸多弊病，最为突出的是政府部门在社会管理中不同程度地存在“越位”、“缺位”、“错位”的现象。
从我国社会组织和社会管理的变迁轨迹中，我们可以发现两者间存在着双向互动的紧密联系。生产力的发展、社会阶层分化和利益主体多元化，推动社会管理模式由统治型向管理型变迁，社会组织也相应获得了宝贵的发展空间。随着社会组织不断发展成熟，其社会功能也日益凸显，客观上要求政府的社会管理理念和管理模式实现新的变革，即实现从“政府单一管理”到“政府社会合作治理”的转型。这种变革和创新，本身就是社会主义和谐社会建设的基本内容。
二、现行社会管理模式正在面临严峻挑战
随着市场化导向的改革向纵深推进，我国现行社会管理模式已越来越不适应经济社会发展的需要，其合法性和有效性正在遭受越来越多的质疑，其集中体现在以下几个方面：
1、改革的持续深入推进使社会管理不堪重负。我国近三十年的改革开放，基本上是以经济体制改革为主轴的发展过程。随着社会主义市场经济体制不断完善，政治体制、文化体制和社会体制等等开始成为新一轮改革的重点。相对于经济体制改革来说，后三项改革内含的变项因素要多得多，涉及到更为深刻的利益关系调整，在人们心目中更为敏感，这样就使社会问题滋生和社会失范甚至崩溃的风险大大增加，社会管理的任务越来越艰巨和沉重。国内一名学者甚至说：“改革进入深水区后，大家才发现，所有被小心翼翼绕开的问题，最后形成了一种滞后效应，累积成今日无法避开的社会矛盾。”[2]以基层民主建设为例，近年来有的地方通过“ 两票制”、“双推直选”等选举机制改革，农村民主化程度不断提高，但是，农村社会振荡的风险也骤然加大，有的农村地区选举势力之间的冲突对抗愈演愈烈，上访量和群体性事件陡增，“维稳”工作也随即成为时刻悬在地方党委政府头上的一根“高压线”。
2、“单位制”逐步解体派生社会管理真空。“单位制”是新中国成立后社会管理的产物，其实现方式主要是在城市中通过单位和街道（居委会），在农村中通过人民公社来管理民众，是适应当时高度集权的政治体制和计划经济体制的社会管理模式。但是，随着我国经济转轨和社会转型，“单位制”逐渐被打破，单位管理模式趋于失效，社会管理从此出现空位现象。国企改制、户籍制度松动、机关事业单位改革和非公有制经济壮大等，使社
会流动明显加快，大量人员开始脱离原有单位系统，由“单位人”变为“社会人”，成为所谓“体制外人员”。这部分人员的活动大都在现有社会管理体制的调控范围之外，处于“两不管”的真空状态，这无疑对社会的安全有序运行构成了直接威胁。况且，对这部分“体制外人员”政府又不可能继续实行集权管制，由此导致政府的职能“缺位”。 如何对“体制外人员”进行有效的管理已成为困绕各级政府部门的一大难题。
3、分散化利益纷争使单一行政力量疲于应付。从新中国成立到改革开放以前，中国社会是一种整体性的利益结构。这种利益结构是国有制和高度集中的计划经济的产物。其基本特征是：个体的利益（包括局部的利益）服从于整体的利益，同时在整体（以国家为代表）的协调和控制下，个体之间在利益上平均化，公民个人没有自主的利益空间。[3]改革开放以后，社会利益结构开始发生重大调整，家庭和个人成为新的利益单元，表现出不同的价值取向和利益需求，并且人们相互之间在利益追求的目标和内容方面开始呈现强烈的排他性，导致利益纷争在无数个不同利益主体之间展开，增加了社会整合的难度和社会风险。面对这种极度分散化的利益纷争和冲突，如果单靠行政力量一对一进行协调和化解，往往按下葫芦起来瓢，事倍功半，防不胜防。如何有效协调不同利益主体的利益关系，就成为摆在各级政府面前的又一道重大政治课题。
4、社会阶层分化加剧使社会整合难度日益增大。随着我国改革开放的扩大和非均衡发展战略的推行，社会结构开始整体转型，典型的特征就是社会阶层与群体的分化加剧。当然，合理的阶层分化会有利于社会发展活力的激发，是经济社会发展的必然结果。但问题是，我国的社会分化不是以具有相对稳定的大多数社会成员组成的中间
阶层为基础的正负向分化，而是带有明显的突峰式单极分化的色彩。[4]近几年我国贫富差距急剧拉大，基尼系数长期居于0.45左右的高位就是例证。两级分化的直接后果，就是在我国催生了一个掌控着大量经济、组织或文化资源的精英阶层，并且精英阶层与弱势阶层之间形成了厚重的隔膜，相互交流变得相当困难。上述种种因素，就为精英阶层侵害弱势阶层的基本权利提供了条件和可能。在这种境况下，弱势群体要么就通过持续大规模上访来维护自身权益，要么就铤而走险，通过极端方式“讨回公道”。如近几年关于农村土地征用和城市房屋拆迁的上访量和上访人数急剧增多，就是因为个体农民和拆迁户势单力薄，转而向政府诉求发泄的表现。社会阶层分化加剧、不同社会阶层隔阂加深而政府又无力有效调控是导致这种现象产生的根本诱因。
三、社会组织发展蕴含着巨大的社会管理功能
社会组织的蓬勃发展，对处于转型期的中国社会来说，体现着多重意义。它既能配置部分社会资源而具有经济发展功能，也能提高公民民主法律素质而散发民主政治功能，更重要的是，它能有效协调利益关系、促进利益平衡机制的形成而具有巨大的社会管理功能。这一点，体现了社会组织所具有的社会性或公民主体性，这是它区别于政府和企业的本质特征之一。具体来说，社会组织主要蕴含着五大社会管理功能：
1、社会组织发展能够加快我国稳态社会结构的形成。社会的稳定状况取决于社会结构是否合理，而社会结构合理的标志就是政府、企业与社会“三足鼎立”，各司其职，社会保持长期和谐稳定，始终充满活力。英美等西方发达国家尽管游行、示威、罢工不断但社会不致于发生总体性危机，根本原因就是一种特殊的结构关系使然，用黑格尔的概念可称之为：一个彻头彻尾的公民社会结构。[5]纵观我国社会发展历程，新中国成立以后，政治上采取党的一元化领导为核心的高度中央集权体制，经济上实行以
公有制为特征的计划（命令）经济，国家几乎控制了所有社会资源，覆盖了整个社会，社会没有自组织的空间，这是一种超稳定的社会结构，但它是以行政性、封闭性、单一性为主要特征的。改革开放后，中国总体性社会在很短的时间内发生解体，整个社会被切割为无数的片段甚至原子，也可称之为社会碎片化。[6]也就是说，“超稳定社会结构”被彻底打破，而新的稳态社会结构正在缓慢生成，此过程一直持续到现在。毫无疑问，社会组织是构成稳态社会结构的重要一极。近年来，我国各类社会团体、行业协会、中介机构等社会组织迅速发展并日益成熟，积极参与社会建设与管理，标志着一个新型的公民社会在我国正在形成。
2、社会组织能够充当国家与个人矛盾冲突的“减压阀”。公民社会理论的产生，就是以预设国家与社会之间存在着高度紧张关系为逻辑起点的。因为个人总是弱小的，他无法依靠自己的力量独自对抗强大的国家权力。为了能够掌握自己的命运并使自己的声音能够为国家所倾听，个人必须组织起来，以集体的力量来对抗国家权力。因此而形成的组织就是所谓的非营利组织。[7]在我国，个体公民的合法权利受到政府侵害后，采取的应对措施不外乎三种：找关系、上访、走极端，由此造成社会规则失效和社会动荡不安。但也有不少公民自己组织起来，派代表与政府沟通协商，有效缓解了政府与个人的直接冲突。如某地30多个烟酒经营户为了抵抗当地行政执法部门无依据、无休止的“扫荡式检查”，集体推派三名代表与镇政府谈判，要求成立自己的维权组织——“烟酒专业协会”，有关部门不得直接向经营户发号施令，有事必须预先与专业协会通气和磋商。经过多次交涉谈判，镇政府最终答应了他们的要求，“扫荡”闹剧从此不再重演，经营户也开始安心经营。由此可见，在社会政治生活
中，有组织的理性远比非组织的个人行为更加有效，因为有组织双方就可以坐下来心平气和地谈判协商，就能逐步生成一种利益平衡机制，在国家（政府）与个人之间架设一条缓冲地带，从而减少社会振荡。
3、社会组织能够较好地协调利益关系。社会组织协调社会利益关系，主要是在两个层面发挥作用：一方面，它能够提高个体公民的谈判地位，与其他社会组织尤其是一些强势利益集团进行平等博弈，从而能在不破坏现行社会制度的框架内使问题得到妥善解决，公民权利得到维护。2003年9月，为了替当地300多名农民工讨回工资，海南省文昌市退休干部杨来清发起组建“农民工之家”，并获民政部门正式登记注册。在成立后的半年时间里，“农民工之家”先后与10多家建筑企业和老板频繁磋商对话，最后问题圆满解决，所有农民工如数拿到了自己的血汗钱。而在此之前，尽管民工们使用了所有能够使用的诸如上访、静坐、砸机械等手段，但始终没有任何结果。可见，通过社会组织，就能有效放大个体公民的维权能量，与强势利益集团平起平坐，平等较量。
另一方面，社会组织能对组织成员之间的利益冲突实行有效协调，这主要是由社会组织的整合功能和归属功能决定的。我国政治学者毛寿龙认为，市民社会既对抗国家的影响，也制约放肆的个人主义，并通过某种方式对个人实施社会化，以使其学会相互合作。[8]社会组织能较好地将个体公民整合到有共同目标的组织中来，培养他们的合作精神，进而促进团结；利用规则和权威对社会成员的利益关系实行有效调节，可使许多利益矛盾能够在组织内得到合理解决，而不至于被推到社会。
4、社会组织能有效规范和矫正组织成员的社会行为。社会组织，尤其是正式的社会组织一般都具有明确的目标宗旨、完善的规章制度和规范的运作机制，这无疑会对组织成员的价值观念和个人行为产生导向和规范作用，尽量减少成员越轨行为的发生。譬如，
在专业化分工日益细微的现代市场经济条件下，要让政府全部承担对千千万万企业生产经营行为的监管，实际上已经不可能。那么由谁来分担和承接微观管理职能、从而维护市场经济秩序呢？社会组织就是有效的力量。近年来，我国各地的民间商会、行业协会和中介组织发展迅速，发挥着日益显着的市场监管职能，它们以建立和维护公平竞争的市场秩序为宗旨，通过行使行业调查、行业统计、行业自律、行业技术标准制定、技能资质考核、制定行业发展规划、价格协调和公信证明等职能，对企业的生产经营行为实行有效的监督管理。而政府则侧重于宏观市场管理和相关法律法规的制定。社会组织的这种特殊的行为规范功能，是实现社会自我管理、自我教育、自我服务的基础和前提，是实现社会管理社会化的唯一现实途径。
5、社会组织能有效地弥补政府公共服务的不足。公共需求增多与公共服务相对不足的矛盾在我国长期存在并不断激化，是导致社会不稳定的重要诱因。政府虽然是提供公共产品和公共服务的主渠道，但相对于社会急速增长的公共需求，仍然感到力不从心，特别是在社会成员形形色色的个性化需求面前，政府往往“众口难调 ”，走向失灵。在这方面，社会组织正在发挥着政府难以替代的重大作用。由于受经济实力和发展水平的制约，我国农村地区一直是公共产品和公共服务的匮乏地带，尽管政府近几年在不断加大对农村的支持。在这种状况下，旨在服务农民、自我管理的农村公益型社会组织应运而生，成为当今农村社会一道靓丽的风景。 1997年，山西永济市寨子村学校一名叫郑冰的女教师联合当地一批妇女，成立了“妇女科技文化活动中心”，对妇女进行技能培训，联合群众筹资硬化村道，组织技术人员为农民提供生产、技术、销售等服务，各种合作事业搞得红红火火，在全国引起了巨大反响。在满足社会成员个性化的需求方面，社会组织的工作同样卓有成效。由于艾滋病的传播涉及个人行为的隐私
和社会价值观念等因素，政府的手段表现出一定的局限性。“中国女性艾滋病防治协会”发挥非政府组织的优势，走进有关人群，开展艾滋病防治知识讲座、推广避孕套使用、进行行为调查等等，其下属的“艾滋病工作网络”、“爱心家园”、“红丝带之家”，也对HIV感染者、艾滋病人开展了爱心关怀活动，产生了巨大的社会效益。
四、培育发展社会组织，健全社会管理体制，形成政府与社会组织良性互动和合作治理的新格局
迄今为止，虽然我国形成了门类较为齐全的社会组织体系，并日益显示出强大的社会管理功能，但从总体上看还是发展不快、质量不高、功用不大，与我国经济社会发展的新形势和构建和谐社会的新要求还有差距。这既有经济不发达、社会发展不完善的客观原因，也有思想认识不到位、培育发展措施不力的主观原因。新时期推进社会管理创新，关键是要充分挖掘和发挥各类社会组织的社会管理功能，理顺政府与社会的关系，形成政府调控机制和社会协调机制互联，政府行政功能和社会自治功能互补，政府管理力量和社会调节力量互动的新型社会管理格局，促进我国社会良性运行与和谐发展。
1、坚持培育发展与监督管理并重，为社会组织发挥作用创造良好的外部环境。社会组织快速健康发展是创新社会管理的前提。首先，各级政府对社会组织发展要持客观公正的态度，即：摒弃陈旧认识，杜绝打压作法，保护社会的自组织力量。既不要敌视它，也不要忽视它；既不要惧怕它，也不要溺爱它；既不要放任它，也不要封堵它。一句话，不能总是把社会的自发组织化视为一种对抗政权的破坏性力量。其次，加快社会组织专门立法，促进社会组织更好地发挥社会功能。到目前为止，已经出台的相关社会组织法律法规仅有《社会团体登记管理条例》、《民办非企业单位登记管理条例》、《基金会管理条例》等几个条法，最基本的社团法
以及相应的商会法、行业协会法、公共服务组织法等一系列规范社会组织行为、机构、治理方面和管理体制方面的法律法规都尚未出台。为此，要在对已有的法律法规修改完善的基础上，抓紧制订专门性法律和行政规章，让更多的社会组织尽快走出合法性困境。第三，要根据我国利益结构深刻变化、不稳定因素不断增多的新形势，突出培育发展的重点，更好地满足社会管理的需要。当前，要着重培育发展旨在表达诉求、维护权益、协调关系、化解矛盾的维权类社会组织；培育发展旨在为社会提供公共服务，满足社会公共需求的公益类社会组织；规范发展有利于规范企业行为、搞好行业自律、维护市场秩序的经济类社会组织，不断增添社会系统的“稳压器”和“平衡器”。最后，要加强对社会组织的监督管理，引导社会组织健全规章制度，完善治理机制，提升队伍素质，恪守公正诚信。加强社会组织党建工作，确保社会组织正确的发展方向。坚决打击取缔损害公民利益、破坏经济社会秩序的社会组织。
2、稳步推进政社分开，保证社会组织独立自由地发挥社会管理功能。我国数量庞大的社会组织中，绝大多数与政府部门有着千丝万缕的联系，它们或者由各级党政机构直接创办，或者本身就从党政机构转变过来，或者由原党政官员及与党政关系密切的知名人士所创办，严重依赖于政府，甚至作为政府的附属机构发挥作用。社会组织的这种行政“依附性”，既不利于政府有效履行公共职能，也不利于社会组织发展和社会管理功能的正常发挥。温家宝同志曾经指出：“ 坚决把政府不该管的事交给企业、市场和社会组织，充分发挥社会团体、行业协会、商会和中介机构的作用。”为此，必须毫不动摇地推进政社分开，逐步打破官办社会组织的传统体制，加快政府附属社会组织的民间化、社会化步伐。社会组织要逐步在人事、财政、事务等方面与隶属单位脱钩，逐步实现领导人自
选、经费自筹、活动自主。政府与社会组织要各司其职，各负其责，政府主要对整个社会实行宏观管理，包括制订社会法律法规、健全公共安全网络、打击严重刑事犯罪、监督管理社会组织等等。社会组织主要按照自身功能着重履行表达诉求、规范行为、提供服务的职能。
3、以扩大社会参与为目标，将社会组织纳入合作治理的框架。新型的社会管理，不应是政府包打天下式的自上而下的单向度管理，而应是政府与社会组织相互合作实行公共管理，也就是所谓的“治理”，这已经成为现代社会的共识和社会发展的趋势。因为在经济全球化和政治民主化的背景下，公民社会组织正在承担越来越重要的公共管理职能。[9]在我国现阶段，虽然许多社会组织都在积极参与社会管理事务，但无论在参与的广度、深度，还是参与范围上都还远远不够。除了少数拥有较丰富社会资源的社会组织能够有限地参与公共政策制订外，绝大多数社会组织都不能对政府决策产生实质性的影响。这种状况必须改变，因为在利益关系分化和利益主体多元化的现实背景下，公共政策的合法性和可行性更加取决于社会公众的认同和参与程度。否则，很可能由于公共政策的偏差而导致利益分配失衡、公民抵制强烈、社会动荡不安。这就需要政府从利益主体多元化的现状出发，赋予社会组织和社会成员更多的知情权、选择权、表达权和监督权。一方面，政府在重大公共政策制定过程中，要尽可能将利益相关的社会组织吸纳进来，认真听取他们的意见和建议，并承认和保护这些组织的代表性地位和联系渠道。这样做，既有助于扩大公共政策的透明度，又能大大减少公共政策执行中的阻力。另方面，政府要实现由严格的行政管制向人性化的公共治理转变。要充分发挥社会组织的利益表达、利益协调和利益平衡功能，通过社会组织与公民有效沟通、平等交流、民主商谈，使公共政策的执行以尊重公民的基本权利为前提，实现从管理型向服务型的转变。
4、注重科学控制与外部调节